Zie­le und Ein­ord­nung

Mit der oben formulierten Fragestellung und Hypothese reagieren wir darauf, dass die realen Verschiebungen in der Sozialpolitik, die sich in den letzten Jahren vollzogen haben, veritable Wissenslücken, Debattenstränge und Forschungsdesiderate hervorgebracht haben. Insbesondere hat sich ein "substantial shift in power ressources" von "organized labour to employers" (Pierson 2011: 9) ergeben. Damit haben sich die Formen wohlfahrtsstaatlicher Vergesellschaftung (vgl. Lessenich 2008) grundlegend verändert. Hinzu kommt, dass sich die Achse zwischen Beitragsfinanzierung und Steuerfinanzierung verschiebt. Während die alten Risiken des Wohlfahrtsstaates über beitragsfinanzierte Systeme abgesichert wurden, werden die neuen Risiken stärker durch Steuerfinanzierung abgedeckt. Interessengruppen spielen im System der alten Risiken eine bedeutendere und gewichtigere Rolle als im System der neuen Risiken. Sie sind in dem einen Bereich des Sozialstaates Teil einer korporatistischen Politikform, während sie im Bereich der neuen Risiken eher schwach sind bzw. sich noch nicht richtig herausgebildet haben.

Neue Risiken sind Bonoli (2006: 5) zufolge "situations in which individuals experience welfare losses and which have arisen as a result of the socio-economic transformations that have taken place over the past three or four decades and are generally subsumed under the heading of post-industrialisation." Im Folgenden wird der in der internationalen Debatte gebräuchliche, angelsächsisch geprägte Begriff des Postindustrialismus (Pierson) mit einem leicht veränderten Bedeutungsgehalt gebraucht. Denn in Deutschland dauert die Transformation des Wohlfahrtsstaates von der Industrie- zur Dienstleistungsgesellschaft noch an. Zudem muss eher von einem Nebeneinander von industrieller Produktion und postindustrieller Dienstleistung ausgegangen werden. Insbesondere sind die Sozialen Sicherungssystem noch in der industriellen Phase verhaftet. Allerdings haben sich durch veränderte Lebenslagen, die wachsende Arbeitsmarktbeteiligung von Frauen, die Veränderungen in den Familienstrukturen, die Entstandardisierung des Arbeitsverhältnisses, den wachsenden Dienstleistungsanteil und weitere Veränderungen neue Konstellationen ergeben. Sie sind nicht zuletzt dadurch gekennzeichnet, dass sie von den sozialen Sicherungssystemen des "alten" Wohlfahrtsstaates nur bedingt abgedeckt werden. Auf der einen Seite sind die „neuen“ Risiken also nicht so neu und bereits im alten Wohlfahrtsstaat existent. Auf der anderen Seite kann auf Grund der neuen Konstellationen mit einem gewissen Recht von neuen Risiken gesprochen werden, deren Bewältigung in einem neuen Kontext angesiedelt ist und die nicht auf der verlässlichen Basis des industriegesellschaftlich geprägten alten Wohlfahrtsstaates bearbeiten werden können. Gleichzeitig haben wir es tendenziell mit unterschiedlichen Politikmodi zu tun: Während im Sozialversicherungsstaat (Nullmeier/Rüb 1993) korporatistische Verhandlungssysteme und Parität die dominanten Politikformen bildeten, dominieren nun Politikformen, in denen kollektive und verbandliche Interessensgruppen nicht mehr diese beherrschende Rolle spielen (vgl. Schroeder/Paquet 2009). Es kommt vielmehr zu einem Machtgewinn staatlicher Akteure, der im nächsten Schritt Unternehmen, zivilgesellschaftlichen Akteuren und den Betroffenen (Familien, Patienten, Klienten) neue Verantwortung, Einflussmöglichkeiten und Aufgaben zuweist (Trampusch 2009). Dies gilt auch für das frühe Stadium des Policy-Zyklus. Wo Interessen noch nicht über Interessengruppen in der politischen Arena formiert sind, muss sich die Politik die notwendigen Informationen und Konzepte anderweitig besorgen und auf unterschiedliche Formen der Politikberatung zurückgreifen (Speth 2010). Politikberatung erhält damit die Chance, die Wahrnehmung von Interessenlagen durch die Politik entscheidend zu beeinflussen. Dies könnte wiederum heißen, dass neue, mitgliedsschwache oder schwer organisierbare Interessen trotz wenig "manpower" die Chance hätten, mit der entsprechenden "epistemic power" (Fischer/Forester 1993), auf die Entwicklung wohlfahrtsstaatlicher Arrangements Einfluss zu nehmen. Davon abgesehen spielen auch die Medien in der Interessenlandschaft mehr als eine reine Moderatorenrolle und übernehmen gerade im Fall von (noch) nicht organisatorisch verfasster Interessenartikulation, in Form von Protest oder sozialer Bewegung bisweilen beinahe die Rolle eines "Sponsors". Einige Beobachter prognostizieren eine "Verflüssigung" der Interessenlandschaft, in der kleine professionalisierte organisatorische Kerne Betroffene und Öffentlichkeit von Fall zu Fall mobilisieren. In dieser Perspektive gewinnen Agenturen an Bedeutung, die mit Grassroots-Campaigningtechniken Bürgergruppen mobilisieren und diese in Form von Unterstützernetzwerken auch mit etablierten Interessenorganisationen verbinden (Speth 2012).

 

Neue Risiken und Rechtspositionen im Wohlfahrtsstaat

Die zentrale Fragestellung des Graduiertenkollegs bezieht sich im Kern auf die neuen Lebenslagen und die damit zusammenhängenden Risikogruppen, die sich durch die Entwicklung postindustrieller Ökonomien in den neuen Wohlfahrtsstaaten herausgebildet haben (vgl. Bonoli 2004, 2006; Häusermann 2010). Um diesen shift zu verstehen und in seiner Entwicklungsdynamik zu begreifen, ist es notwendig, einen Blick auf den alten Wohlfahrtsstaat zu werfen.

Der alte Wohlfahrtsstaat hat sich zur Absicherung von Risiken entlang der industriellen Ökonomie in den OECD-Ländern ausgebildet. Im Kern ging es ihm um die Absicherung der Risiken des "standard male industrial workers" (Häusermann 2010: 15; Thelen 2004) und damit um die Festschreibung des gesellschaftlichen Leitbildes des "male breadwinner-Modells". In diesem wohlfahrtsstaatlichen Arrangement wurden die Herausforderungen Altersarmut sowie die Risiken Krankheit, Unfall und Arbeitslosigkeit durch ein Sozialversicherungssystem abgedeckt. Im Zentrum dieses Systems standen die volle und andauernde Teilnahme am Arbeitsmarkt sowie ein Familienmodell mit einem Alleinernährer und der marginalisierten Position der Frauen auf dem Arbeitsmarkt. Abgesichert wurde primär der Ausfall des Arbeitseinkommens des Ernährers. Dies betrifft vor allem den konservativen Wohlfahrtsstaatstypus (vgl. Esping-Andersen 1990).

Mit dem Übergang zur post-industriellen Ökonomie und dem gesellschaftlichen Wandel haben sich neue sozialpolitische Herausforderungen ergeben, die in der Forschung unter dem Begriff des post-industriellen Wohlfahrtstaates diskutiert werden (Pierson 1996; Argingeon/Bonoli 2006; Kitschelt/Rehm 2006). Diese Transformation der gesellschaftlichen und ökonomischen Struktur geht einher mit neuen Risiken, um die sich der Wohlfahrtstaat kümmern soll.

Die Risiken, die der Wohlfahrtsstaat der post-industriellen Ökonomie im Kontext neuer Lebenslangen zu bewältigen hat, haben für die grundlegende Fragestellung und die einzelnen Projekte des Graduiertenkollegs eine strukturierende Funktion. Sie gehen mit neuen Bedürfnissen und neuen Risikogruppen, wie etwa Frauen und Familien mit Kindern, Alleinerziehenden oder Geringqualifizierten, einher. Es stellen sich gleichzeitig die Fragen nach den Wirkungen von (Um)Verteilung wohlfahrtstaatlicher Leistungen. Von Interesse ist insbesondere, ob sich entlang dieser neuen Risikolinien auch neue Interessenorganisationen und -koalitionen bilden und was die Ursachen dafür sind. Eine wichtige Beobachtung ist dabei, dass neben den neuen Risiken der Wandel des Sozialstaates ebenso durch neue wohlfahrtsstaatliche Rechte geprägt wird. Thomas Marshall (1992) hat, neben den politischen und ökonomischen Rechten, die Funktion von sozialen Rechten für die Entwicklung des Wohlfahrtsstaates hervorgehoben. Ein neuer Zyklus der Antidiskriminierungspolitik, insbesondere durch die UN und die Europäische Kommission, unterstützt schwache Interessen(gruppen). So sind etwa in jüngster Zeit sowohl auf internationaler als auch auf europäischer und nationaler Ebene die Rechte von Sozialleistungsempfängern als Nutzer neu definiert und diskutiert worden (vgl. Strünck 2008; zuletzt Igl 2011). Dies betrifft insbesondere die Rechte von Patienten, von Menschen mit Behinderungen oder die Rechte von Kindern. Beispielhaft seien die UN-Konvention für die Rechte behinderter Menschen sowie die Kinderrechtskonvention genannt. Insbesondere die Behindertenrechtskonvention fordert explizit von den Vertragsstaaten die behinderten Menschen über ihre Verbände an der für sie relevanten Politik zu beteiligen (Art. 4 Abs. 3 BRK). Diese Regelung kann im deutschen Recht bereits an Beteiligungsrechten der Patienten- und Behindertenverbände im Rahmen der bisherigen korporatistischen Selbstverwaltungsstrukturen anknüpfen, so etwa durch die Patientenbeteiligung im G-BA (§ 140f SGB V) und in der Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation (§ 13 Abs. 6 SGB IX). Die Beteiligung der Jugendverbände im Kinder- und Jugendhilferecht durch den Jugendhilfeausschuss (§ 71 SGB VIII) hat in Deutschland bereits eine sehr lange Tradition. Zur Nutzung traditioneller Beteiligungsmöglichkeiten durch neue Akteure kommen Verbandsklagerechte, bisher insbesondere im Behindertengleichstellungsrecht, hinzu. Der Gesetzgeber greift damit in die Organisations- und Konfliktfähigkeit schwacher Interessen ein. Diese neuen Rechtspositionen machen sich auch Interessenorganisationen zu Nutze, seien es Selbsthilfe-Gruppen, Wohlfahrtsverbände oder auch advokatorische Interessenvertretungen (vgl. Vanhala 2011).

Mit Blick auf die Verbändeforschung stellt sich die Frage, ob damit korporatistische Strukturen aufgeweicht und/ oder erneuert werden und eine Re-Pluralisierung eingeleitet wird oder ob etablierte Interessenorganisationen einen zusätzlichen Weg erfolgreich beschreiten. Dieses Beispiel zeigt deutlich, dass sich aus der übergreifenden Frage nach der Rolle von Interessenorganisationen im Zusammenhang mit der demografischen Entwicklung, veränderten Lebenslagen sowie neuen Risiken und wohlfahrtsstaatlichen Leistungen weitere Forschungsfragen generieren lassen.