Vortrag auf dem 9. Symposium "Informatik für den Umweltschutz"
(27.-29.9.1995) in Berlin.
ursprünglich dokumentiert in: Horst Kremers/Werner Pillmann (Hg.):
Raum und Zeit in Umweltinformationssystemen (Teil II). Marburg, S. 559-566.
(Umwelt-Informatik aktuell; Bd. 7).
Gliederung:
Der Einsatz von Informations- und Kommunikationstechnik (IuK-Technik) in der öffentlichen Verwaltung hinterläßt bis zum heutigen Tage ein eher diffuses Bild: Obwohl es, insbesondere bei der Bewältigung massenhaft anfallender Daten, durchaus bemerkenswerte Erfolge zu verzeichnen gab, haben sich in anderen Bereichen die mit der Technikeinführung verbundenen Hoffnungen nicht erfüllt. Dementsprechend lautet eines der zentralen Ergebnisse einer verwaltungswissenschaftlichen Bilanz von 30 Jahren IuK-Technik in der öffentlichen Verwaltung im Zeitraum zwischen 1955 und 1985, daß der Technikeinsatz nur in wenigen Fällen zur verbesserten Problembewältigung durch öffentliche Verwaltungen beigetragen hat (Brinckmann/Kuhlmann 1990, 10). Die Informatisierung von Umweltbehörden gehörte nach Meinung der Autoren - zumindest bis 1985 - nicht zu diesen (wenigen) Fällen (ebd., 89ff.). Ob zehn weitere Jahre "Informatik im Umweltschutz" an diesem Urteil etwas geändert haben, ist unserer Meinung nach noch nicht entschieden, da viele der im Umweltbereich angestoßenen Entwicklungen eine sehr langfristige Perspektive verfolgen.
Wir stellen nachfolgend einige Ergebnisse eines aktuellen empirischen Forschungsprojektes vor, das sich aus verwaltungswissenschaftlicher Sicht mit behördenübergreifenden Formen der Techniknutzung in Landesverwaltungen beschäftigt. (1) Das Interesse an Umweltbehörden war dabei geradezu zwangsläufig, wird diesen doch bei integrierten, ämter- und ressortübergreifend angelegten Informationssystemen immer wieder eine Vorreiterrolle zugeschrieben - ein Urteil, das wir nach Abschluß unserer empirischen Erhebungen übrigens nur unterstreichen können.
Dieses Interesse der Verwaltungsforschung an der Umweltinformatik muß nicht ohne Erwiderung bleiben: In umgekehrter Richtung hoffen wir mit unserer Problemsicht von außen die Diskussion darüber anzuregen, warum eigentlich nur ein Bruchteil dessen, was dem interessierten Fachpublikum auf Umweltinformatik-Tagungen als "state of the art" vorgestellt wird, Eingang in die Verwaltungspraxis findet.
Für den Einsatz der IuK-Technik in Umweltbehörden besitzt das Leitbild eines medienübergreifenden, "ganzheitlich" orientierten Umweltschutzes (von Weizsäcker 1987, 5ff.) schon seit geraumer Zeit paradigmatischen Charakter. Isolierte Fachsysteme, an den Anforderungen einzelner Behörden oder den Merkmalen isoliert betrachteter Umweltmedien ausgerichtet, gelten als Vertreter einer vergangenen Technikgeneration. Die Entwürfe und Konzepte der Umweltinformatik für die Informatisierung der öffentlichen Verwaltung kommen exemplarisch in den Diskussionen um Umweltinformationssysteme (Lehmann-Waffenschmidt/Schulz 1995; vgl. zum Überblick die Beiträge in Engel 1994) sowie um Meta-Informationssysteme (Schütz/Lessing 1993; Denzer/Güttler 1994, 234ff.) zum Ausdruck. De facto dominieren aber sowohl in Landesbehörden als auch in Kommunen noch immer medien- oder ämterorientierte Techniksysteme, in vielen Städten oder Landkreisen befinden sich selbst derartige Formen des Technikeinsatzes noch im Planungsstadium.
Neben Fragen der technischen Realisierung scheinen uns drei Faktoren besonderen Einfluß auf die Umsetzung von Konzepten der Umweltinformatik in die Behördenrealität auszuüben:
Umweltschutz als Verwaltungsaufgabe kann nicht auf den Zuständigkeitsbereich einer einzelnen Behörde oder eines Amtes beschränkt sein, sondern betrifft als Anforderung mit Querschnittscharakter eine Vielzahl von Stellen innerhalb des staatlichen und kommunalen Verwaltungsapparates. Es gibt nicht die Umweltverwaltung, vielmehr verbirgt sich hinter einer solchen sprachlichen Vereinfachung ein historisch gewachsenes Geflecht verschiedener Behörden auf unterschiedlichen hierarchischen Stufen, mit unterschiedlichen Aufgaben, Kompetenzen, "Kundengruppen" (Bürger, Unternehmen etc.) und Organisationsstrukturen. Diese Feststellung ist nur auf den ersten Blick trivial, denn als Konsequenz ergibt sich die Anforderung, die Schnittstellen zwischen den mit Aufgaben des Umweltschutzes befaßten Behörden in die Gestaltung technischer Systeme miteinzubeziehen. Dies gilt gleichermaßen
Schon die in der Regel dreistufige Verwaltungsorganisation der Bundesländer (2) führt zu umfangreichen Abstimmungserfordernissen, wenn über die Grenzen der einzelnen Verwaltungseinheiten hinaus IuK-Technik eingeführt und genutzt werden soll; zusätzlich sind meist auch noch Absprachen mit benachbarten Ressorts (Landwirtschaft, Verkehr, Arbeit und Soziales usw.) erforderlich. Ein zentraler Erfolgsfaktor für die Entwicklung behördenübergreifender UIS liegt unserer Ansicht nach im Abschied von der Vorstellung einer allmächtigen Hierarchie. Mit Mechanismen von Befehl und Gehorsam ist die unverzichtbare Unterstützung nachgeordneter Behörden nicht zu gewinnen, stattdessen sind Bemühungen um gegenseitige Verständigung, Konsens und Vertrauen gefragt.(3) Die Chancen für eine auf Dauer erfolgreiche Einführung eines behördenübergreifend angelegten Techniksystems steigen in dem Maße, in dem
Die Praxis bleibt hinter dieser Idealvorstellung noch weit zurück. So reagierten einige unserer Gesprächspartner in nachgeordneten Behörden mit deutlicher Skepsis, zum Teil sogar mit unmißverständlicher Ablehnung auf die Frage, was sie persönlich sich denn für ihre konkrete Arbeit von den Planungen zu UIS oder Meta-Informationssystemen erwarten würden. Insbesondere war eine deutliche Verärgerung zu verzeichnen, an Planungen gar nicht oder zumindest nicht kontinuierlich beteiligt worden zu sein. Nicht selten mangelte es auch an kontinuierlicher Information über den Fortgang eines Technikprojektes bzw. an Informationen über die technische Gesamtkonzeption, so daß sich uns der Eindruck aufdrängt, daß die Berichterstattung gegenüber der Fachöffentlichkeit gelegentlich einen höheren Stellenwert genießt als das Werben für ein Projekt innerhalb der eigenen Verwaltung.
All dies läßt sich umstandslos auf die Beziehungen zwischen einzelnen Ämtern auf kommunaler Ebene übertragen, noch wesentlich verschärft stellt sich die Situation bei der Abstimmung zwischen Landesbehörden und Kommunen dar, da hier schwerfällige Kommunikationsbeziehungen wohl eher die Regel als die Ausnahme darstellen. Zwar unterliegen z.B. die Kommunen gewissen Pflichten zur Datenlieferung an Landesbehörden, ob dies aber über Papierlisten, Datenträgeraustausch oder sogar über ein Rechnernetz geschieht, wird im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung entschieden und entzieht sich damit dem Einfluß staatlicher Stellen. Hinzu kommt, daß ein abgestimmtes Vorgehen durch unterschiedliche Interessenlagen (und gelegentlich auch durch zurückliegende Konflikte) zwischen kommunaler und staatlicher Ebene zusätzlich erschwert wird.
In dieser Situation könnten marktförmige Mechanismen die Grundlage für eine gemeinsame Techniknutzung schaffen. Als Beispiel dafür sei an dieser Stelle auf das Projekt eines Bundeslandes verwiesen, das die Entwicklung eines Datenbanksystems für alle wasserwirtschaftlichen Behörden zum Ziel hat. Dieses unter Federführung des Ministeriums entwickelte und vom Land finanzierte System soll den Kommunen angeboten werden, die damit quasi zum Nulltarif die eigene Aufgabenerledigung effektivieren können. Für die Landesbehörden wiederum würde der Weg frei, um schneller und vor allem ohne Medienbrüche an Daten aus Genehmigungsverfahren zu gelangen, die derzeit - wenn überhaupt - nur mit großer Zeitverzögerung zur Verfügung stehen. Dieses Beispiel weist überdeutlich auf die Grenzen der Hierarchie hin: Wo die Hierarchie (hier in Gestalt fachaufsichtlicher Mahnungen) versagt, könnte eine über das Prinzip von Angebot und Nachfrage realisierte Techniknutzung die Tore für einen behördenübergreifenden Datenfluß öffnen.
Was für die Verständigung über die Behördengrenzen hinweg gilt, besitzt auch für die Umsetzung am einzelnen Arbeitsplatz Gültigkeit. In manchen Bereichen kommunaler wie staatlicher Umweltverwaltungen beschränkt sich die technische Unterstützung der Arbeit noch immer auf rudimentäre Ansätze, etwa in Form selbstentwickelter Insellösungen, die nur für vereinzelte Vollzugs- oder Überwachungsaufgaben eingesetzt werden können. Es ist daher verständlich, daß es manchen Führungskräften ebenso wie den Beschäftigten gelegentlich schwerfällt, die Entwürfe einer technikunterstützten Umweltverwaltung von morgen nachzuvollziehen.
Zwei Dinge sind in diesem Zusammenhang verstärkt in die konzeptionelle Arbeit miteinzubeziehen: Der Entwurf für ein UIS darf sich nicht allein, ja nicht einmal vorrangig am unspezifischen Informationsbedarf der Führung orientieren, stattdessen ist "von unten nach oben" vorzugehen: Priorität besitzt die Unterstützung der unmittelbaren Vollzugs- und Überwachungstätigkeiten, erst danach steht der Aufbau eines Führungsinformationssystems (FIS) an.
Damit ein UIS im Zuge seiner Nutzung durch regelmäßige Datenaktualisierung und -pflege der zuständigen Sachbearbeiter "wachsen" kann, ist durch eine entsprechende Ausstattung auf der operativen Ebene ein möglichst unproblematischer Zugang zum System zu gewährleisten. Vereinzelt sind wir bei unseren Erhebungen auf Systeme gestoßen, deren Nutzung an simplen Zugangsproblemen krankte, etwa weil die Datenein- oder -ausgabe den Gang in ein anderes Büro oder Absprachen mit Kollegen erforderlich machte.
Erst wenn es gelingt, den unter technischen Gesichtspunkten doch sehr weit fortgeschrittenen Entwürfen der Umweltinformatik die nötige "Bodenhaftung" zu verleihen, d.h. sie mit den Bedürfnissen im konkreten Verwaltungsvollzug in Einklang zu bringen, können die Vorbehalte und Akzeptanzprobleme bewältigt werden, denen sich UIS vielfach ausgesetzt sehen. Informatik für den Umweltschutz hat an die Stelle des fremdbestimmten "Datenknechts" den mitdenkenden Nutzer zu setzen, der sich für die Zuverlässigkeit und Gebrauchsfähigkeit eines Systems mitverantwortlich fühlt.
Quer durch die Republik herrscht in den Behörden - und hier wiederum vor allem in den Kommunen - eine Aufbruchstimmung bislang unbekannten Ausmaßes, die selbst langjährige Beobachter der Verwaltung in Erstaunen versetzt: "Kurz gesagt sind nicht unbedeutende Teile der deutschen Verwaltung heute dabei, das geheiligte Bild überkommener Grundsätze des Verwaltungshandelns vom unerschütterlich erscheinenden Sockel zu stoßen." (Klages 1995, 1; zu Einzelheiten vgl. Reichard 1994).
Die Tatsache, daß sich in der als schwerfällig bekannten Behördenlandschaft überhaupt etwas bewegt, gilt vielfach als Positivum schlechthin. Diese Einschätzung hat sicherlich gute Gründe und wird in ihrer Tendenz auch von uns geteilt, gleichwohl beinhaltet die aktuelle Reformbewegung auch Momente, die sich auf eine integrativ angelegte Technikgestaltung negativ auswirken könnten. Zwei Beispiele sollen dies verdeutlichen:
Parallel zu derartigen, hier nur exemplarisch aufgeführten Entwicklungen wird in Zukunft die Wirtschaftlichkeit der Techniknutzung eine wesentlich dominantere Rolle spielen. Bedenklich stimmt dabei, daß bereits heute in manchen Kommunen jede neue Technikbeschaffung den Nachweis einer unmittelbar damit verbundenen Personaleinsparung voraussetzt. Durch dieses grobe Rationalisierungsraster wird allen Technikplanungen, die eine mittel- oder langfristige Perspektive verfolgen - und dazu gehören eben auch kapitalintensive Konzepte wie UIS und Meta-Datenbanken - systematisch der Boden entzogen (ähnlich die Bewertung von Lehmann-Waffenschmidt/Schulz 1995, 116).
In jüngster Zeit mehren sich die Stimmen, die eine perspektivische Neuorientierung der Umweltinformatik anmahnen. So wird z.B. gefordert, daß nicht länger die "Zustandserfassung für die öffentliche Hand" im Vordergrund stehen dürfe, stattdessen müsse sich die Disziplin stärker den Entstehungsorten der Umweltprobleme zuwenden, um so in die Rolle einer "Problemlösungsdisziplin" hineinzuwachsen (Rolf 1994; ähnlich auch Bossel 1994). Es gibt wenig Grund, zumal für fachfremde Beobachter, derartige Diagnosen und Therapien in Frage zu stellen. Wir hoffen jedoch, daß der "Aufbruch zu neuen Ufern" nicht alternativ zur bisherigen Ausrichtung, sondern parallel dazu verläuft.
Staatliche und kommunale Umweltbehörden werden auch in Zukunft eine dominante Position als Kunde für die von Umweltinformatikern erarbeiteten und angebotenen Problemlösungen einnehmen. Wie die Erfahrungen der Vergangenheit und der Blick auf die verwaltungsinternen Entwicklungen und Strukturen zeigen, ist das unter Umweltinformatikern weitverbreitete Leitbild eines medienübergreifenden Umweltschutzes unter Einsatz integrativ konzipierter IuK-Technik keinesfalls als Selbstläufer anzusehen. Um ihm in der Breite der Umweltbehörden Geltung zu verschaffen, ist es stärker noch als in der Vergangenheit erforderlich,
Wirkungsvoller Umweltschutz hängt nicht vom Einsatz moderner Technik, sondern von administrativen, politischen und betrieblichen Entscheidungen ab. Je stärker der organisatorische Kontext und das Alltagsgeschäft von Verwaltungen bereits im Stadium der Technikentwicklung Berücksichtigung findet, desto eher wird im Ergebnis ein gangbarer Weg zur Umsetzung der Zukünftsentwürfe geschaffen. Für das behördliche Einsatzfeld kann sich der Dialog zwischen Umweltinformatik und Verwaltungsforschung da nur positiv auswirken.
(1) Das Projekt "Informatisierte Verflechtungen - iuk-technische Netze in interorganisatorischen Geflechten" wird durch die Volkswagen-Stiftung gefördert. Ergänzend zu Erhebungen in den Umweltbehörden ausgewählter Bundesländer wurden Interviews in Kommunen durchgeführt, wobei der Zusammenarbeit zwischen staatlichen und kommunalen Behörden besondere Aufmerksamkeit zukam.
(2) Oberste Umweltbehörde: Umweltministerium; obere (oder "mittlere") Umweltbehörde: Bezirksregierungen bzw. Regierungspräsidien; untere Umweltbehörden: Landkreise, kreisfreie Städte. Hinzu kommen noch die technischen Fachbehörden (z.B. Landesumweltamt, Ämter für Wasser und Abfall), die den Vollzugsbehörden in unterschiedlicher Weise zuarbeiten.
(3) Die Koordinationsmechanismen und -probleme zwischen Verwaltungsorganisationen sind auch in der staats- und verwaltungswissenschaftlichen Forschung zu einem zentralen Gegenstand der Analyse geworden (vgl. zum Überblick Ellwein/Hesse 1990).
Bossel, H. (1994): Umweltproblematik und Informationsverarbeitung. in: Page, B./Hilty, L.M. (1994), S. 27 - 36.
Brinckmann, H./Kuhlmann, S. (1990): Computerbürokratie. Ergebnisse von 30 Jahren öffentlicher Verwaltung mit Informationstechnik. Opladen.
Denzer, R./Güttler, R. (1994): Integration von Umweltdaten. in: Page, B./Hilty, L.M. (1994), S. 227 - 240.
Ellwein, Th./Hesse, J.J. (Hrsg.) (1990): Staatswissenschaften: Vergessene Disziplin oder neue Herausforderung? Baden-Baden.
Engel, A. (Hrsg.) (1994): Umweltinformationssysteme in der öffentlichen Verwaltung. Stand und Perspektiven der Entwicklung auf kommunaler und föderaler Ebene. Heidelberg.
Klages, H. (1995): Wie sieht die Verwaltung der Zukunft aus? in: Verwaltungsrundschau 1, Jg. 41, S. 1 - 7.
Lehmann-Waffenschmidt, M./Schulz, K.-P. (1995): Entwicklungslinien und Erfolgsbedingungen des Einsatzes von Umweltinformationssystemen in der öffentlichen Verwaltung. in: Zeitschrift für angewandte Umweltforschung 1, Jg. 8, S. 110 - 119.
Page, B./Hilty, L.M. (Hrsg.) (1994): Umweltinformatik. Informatikmethoden für Umweltschutz und Umweltforschung. München/Wien.
Reichard, Ch. (1994): Umdenken im Rathaus. Neue Steuerungsmodelle in der deutschen Kommunalverwaltung. Berlin.
Rolf, A. (1994): Umweltinformatik als Gestaltungsforschung für eine nachhaltige Entwicklung. in: Hilty, L.M. u.a. (Hrsg.): Informatik für den Umweltschutz. 8. Symposium. Marburg, Band I, S. 77 - 80.
Schütz, Th./Lessing, H. (1993): Metainformation von Umwelt-Datenobjekten. Zum Datenmodell des Umwelt-Datenkataloges Niedersachsens. in: Jaeschke, A. u.a. (Hrsg.): Informatik für den Umweltschutz. 7. Symposium. Berlin u.a., S. 19 - 28.
von Weizsäcker, E.U. (1987): Ganzheitlicher Umweltschutz - eine Herausforderung für Politik und Informatik. in: Jaeschke, A./Page, B. (Hrsg.): Informatikanwendungen im Umweltbereich. 2. Symposium. Berlin u.a., S. 1 - 7.