A Political Economy Readiness Analysis

War Afrika wirklich bereit für einen wettbewerbsfähigen, liberalisierten Handel durch das AfCFTA (African Continental Free Trade Agreement), das am 01. Januar 2021 in Kraft trat?

Diese Studie untersucht die Funktionsweise des Afrikanischen Kontinentalen Freihandelsabkommens (AfCFTA) als Instrument der sogenannten handelsgesteuerten Entwicklung in drei ausgewählten ostafrikanischen Ländern (Uganda, Kenia, Burundi). Das am 01. Januar 2021 in Kraft getretene AfCFTA wurde von den einen gefeiert, von den anderen abgelehnt. Befürworter der AfCFTA halten die Freihandelsinitiative für einen wichtigen Meilenstein auf dem Weg zu dem Afrika, das wir wollen (AU, 2020). Kritiker lehnen dies als unangebrachten Optimismus ab. Dies wirft die Frage auf: War Afrika wirklich bereit für einen wettbewerbsfähigen, liberalisierten Handel über die AfCFTA? Diese Frage ist aus zwei verschiedenen Gründen von Bedeutung - zum einen aus theoretischen und zum anderen aus pragmatischen Gründen. Theoretisch steht das AfCFTA für die Globalisierung des Fundamentalismus der freien Marktwirtschaft, der Wirtschaftsideologie der hochtechnisierten industriellen und digitalen Volkswirtschaften des globalen Nordens. Es bedeutet die Ausbreitung eurozentrischer Vorstellungen von „handelsgesteuerter“ oder „privatwirtschaftlicher“ Entwicklung im Süden. Diese eurozentrischen Ideen sind in der WTO verankert, die vorzugsweise die wirtschaftspolitischen Präferenzen der fortgeschrittenen Volkswirtschaften gegenüber denen des globalen Südens institutionalisiert.

Ganz pragmatisch werden wir untersuchen, inwieweit ausgewählte afrikanische Länder auf einen Freihandel nach WTO-Vorbild (ohne strategische staatliche Regulierung) vorbereitet sind (oder nicht). Wir behaupten, dass das AfCFTA größtenteils von neoliberalen Dogmen und nicht von der Wissenschaft angetrieben wurde. Wir prüfen dieses Argument anhand einer kritischen Durchsicht von Dokumenten, der Verwendung offizieller Daten und der Befragung von Schlüsselinformanten. Ziel ist es, die nationale Bereitschaft (oder Unbereitschaft) ausgewählter afrikanischer Länder für einen wettbewerbsorientierten, neoliberalen Handel (a la AfCFTA) zu testen. Die nationale Vorbereitung wird durch (a) das Vorhandensein oder Fehlen nationalistischer Institutionen, die den Handel für eine dauerhafte länderspezifische Entwicklung nutzen sollen, (b) die Struktur der Wirtschaft - ob rückständig/agrarisch oder hochtechnologisch industrialisiert -, (c) den Anteil von Produkten mit hoher Wertschöpfung gegenüber Primärprodukten (oder geringfügig verarbeiteten Produkten) an den Gesamtexporten und (c) den Anteil wettbewerbsfähiger Unternehmen gegenüber den nicht wettbewerbsfähigen Kleinst-, Klein- und Mittelbetrieben (KKMU) in der nationalen Wirtschaft dargestellt. [Offizielle Statistiken zeigen, dass über 83 % der Unternehmen in Ostafrika informelle Kleinst-, Klein- und Mittelunternehmen (KKMU) sind. Diese Firmen führen keine offiziellen Aufzeichnungen und sind ipso facto nicht bankfähig. Außerdem sterben 65 % von ihnen vor ihrem 5. Geburtstag.

Die amtlichen Statistiken werden durch Daten über die kontinentweiten Einnahmeverluste ergänzt, die kurzfristig auf fast 4,1 Milliarden USD geschätzt werden (UNCTAD, 2019). Darüber hinaus wird die Studie die unterschiedlichen Auswirkungen der Handelsliberalisierung im Rahmen des AfCFTA dokumentieren, d. h. die Wahrscheinlichkeit, dass die relativ stärker industrialisierten afrikanischen Volkswirtschaften (z. B. Kenia) mehr profitieren als die Primärerzeuger von Rohstoffen (Uganda und Burundi). Die Studie wird auch die Anfälligkeit schwacher einheimischer Unternehmen für den Wettbewerbsdruck ausländischer Unternehmen aufzeigen. Dennoch überreden ausländische Unternehmen die Gastländer, die WTO-ähnlichen „Ursprungsregeln“ so auszulegen, dass sie ausländische Produkte einbeziehen, selbst wenn diese im Gastland lediglich montiert werden (und nicht zu einem Mehrwert führen). Ausländische Unternehmen berufen sich in der Regel auf die WTO-Normen der „Inländerbehandlung“ und der Nichtdiskriminierung (zwischen ausländischen und einheimischen Unternehmen), um einheimische Unternehmen auszustechen.

Die sich daraus ergebende Schlussfolgerung ist einfach. Die Verankerung der WTO-Normen im vorindustriellen Afrika stärkt die Kapazitäten relativ wettbewerbsfähiger industrieller Volkswirtschaften (z.B. Kenia), kann sich aber nachteilig auf rückständige Agrarwirtschaften (wie Uganda/Tansania-Burundi) auswirken, in denen das verarbeitende Gewerbe erst am Anfang steht. Dies deutet auf einen wichtigen Punkt hin. Die (ost-)afrikanischen Volkswirtschaften sind auf den wettbewerbsfähigen, neoliberalen Handel über die AfCFTA weitgehend unvorbereitet.

Das Hauptziel dieser Studie besteht darin, (a) die bisherigen Erkenntnisse über das AfCFTA zu überprüfen und (b) eine Bewertung der Bereitschaft ausgewählter afrikanischer Länder (in der EAC-Region) vorzunehmen, dem von der WTO repräsentierten Wettbewerbsmarkt beizutreten. Die WTO kommt ins Spiel, weil sie ihre marktfreundliche Agenda durch ein angeblich „hausgemachtes“ AfCFTA subtil untermauert. Indem diese Studie die gängige Meinung kritisiert, verstärkt sie die Besorgnis der GPN über eurozentrische Nord-Süd-Beziehungen. Hat zum Beispiel der angebliche Wechsel von parasitärer Hilfe zu einer für beide Seiten vorteilhaften Form der Entwicklungszusammenarbeit, die keine Hilfe ist, wirklich stattgefunden?

Die Studie wird sich auf drei ausgewählte Länder in der Region der Ostafrikanischen Gemeinschaft (EAC) erstrecken, nämlich Kenia, Uganda und Burundi. [Kenia wird als relativ „industrialisierte“ Volkswirtschaft mit mittlerem Einkommen eingestuft (dominiert von der Endmontage ausländischer Produkte); Burundi ist ein landwirtschaftlich geprägtes Least Development Country (LDC), Uganda ist ebenfalls ein LDC, aber besser organisiert als Burundi. Die Auswahl dieser unterschiedlichen Fälle ermöglicht es uns, „Selektionsverzerrungen“ zu vermeiden und eine objektive politökonomische Analyse durchzuführen.

Die Literatur zum Thema Handel lässt sich in zwei Kategorien unterteilen: die orthodoxe Wissenschaft (z. B. IWF, 2014) und die heterodoxe Variante (Chang, 2002; Evans, 2014). Die erste Kategorie ist bestrebt, den Fundamentalismus des freien Marktes zu stärken (z. B. Smith, 1776; Bhagwati, 1999; AU, 2020). Im Gegensatz dazu zielt die zweite Variante auf die Förderung des strategischen Handels ab, der organisch mit der länderspezifischen Industriepolitik verbunden ist (Hamilton, 1791; Friedrich List, 1885; Eric Reinert, 2001; Ha-Joon Chang, 2002; 2007; Kiiza, 2008; 2012).

Neuere Studien (UNCTAD, 199; Shinyekwa, 2020) weisen auf die unterschiedlichen Auswirkungen der Handelsliberalisierung im Allgemeinen und des AfCFTA im Besonderen hin. Laut UNCTAD (2019) ist der Zollabbau im Rahmen des AfCFTA mit erheblichen Einnahmeverlusten auf kontinentaler Ebene verbunden. Zweitens wird der zunehmende Wettbewerb wahrscheinlich Afrikas junge Industrieunternehmen ausbremsen (EPRC, 2019).

In derselben Tradition führt Shinyekawa (2020) die Auswirkungen des AfCFTA auf die Zolleinnahmen der einzelnen EAC-Länder auf. Kenia erleidet mit 14,2 Mio. USD eindeutig den größten Verlust an Zolleinnahmen, gefolgt von Uganda mit 13,5 Mio. USD, Tansania mit 5,3 Mio. USD, Burundi mit 4,3 Mio. USD und schließlich Ruanda mit 3,9 Mio. USD.

Was die handelsschaffenden Effekte betrifft, so stellt Shinyekwa (2020) fest, dass Kenia Handel in Höhe von 4,3 Millionen US-Dollar und Burundi bis zu 8,3 Millionen US-Dollar schaffen wird. Uganda, Tansania und Ruanda werden jedoch keinen Handel schaffen. Uganda wird erhebliche Handelsumlenkungen im Wert von 4,9 Mio. USD erfahren, was das Land durch teure Importe weiter benachteiligt. Kenia wird eine minimale Handelsumlenkung von etwa 0,4 Mio. US$ erfahren. Im Gegensatz dazu werden Ruanda und Tansania wahrscheinlich eine negative Handelsumlenkung erfahren. Die Schlussfolgerung von Shinyekwa ist zwingend. Die unterschiedlichen Auswirkungen des AfCFTA werden wahrscheinlich Gewinner und Verlierer hervorbringen. Die Gewinner (oder Netto-Nutznießer) werden auf eine stärkere Handelsliberalisierung drängen, während die Netto-Verlierer sich der Liberalisierung widersetzen werden. Solche Auseinandersetzungen können die Existenz von AfCFTA gefährden. Langfristig wird das AfCFTA wahrscheinlich den entwicklungspolitischen Spielraum für relativ rückständige Volkswirtschaften (Burundi, Uganda, mehr als Kenia) einschränken, da dort KKMU und junge Industrien vorherrschen (Kiiza, 2013; UBoS, 2019).

Um die wahrscheinlichen Kosten des AfCFTA abzumildern, verweist die Literatur auf die Notwendigkeit einer länderspezifischen Industriepolitik vor der Einführung einer orthodoxen Handelsliberalisierung. Der deutsche Politologe Friedrich List rät dazu:

... (A)ny nation which owing to misfortunes is behind others in industry, commerce, and navigation, while she nevertheless possesses the mental and material means for developing those acquisitions, must first of all strengthen her own individual powers, in order to fit  herself to enter into free competition with more  advanced nations (Friedrich List, 1885: xxvi; also see Julius Kiiza, 2008).

Chang (2002; 2007) und andere Gurus der Industriepolitik stellen fest, dass die heutigen industrialisierten Volkswirtschaften eine nationalistische Politik betrieben, um zu wachsen. Diese Ansicht stützt sich auf das bahnbrechende Werk von Jacob Viner (1948), das die Politiken dokumentiert, die in der frühen Industrialisierung von „fast universeller Bedeutung“ waren. Insbesondere wurde von der Liberalisierung des Handels abgeraten, weil sie das Ausbluten der nationalen Ersparnisse förderte. Zweitens wurde die heimische Industrie durch den aggressiven Einsatz von Schutzzöllen, staatlichen Subventionen und anderen Formen der strategischen staatlichen Lenkung der kapitalistischen Entwicklung gefördert. Drittens wurde die Einfuhr ausländischer Produkte erschwert (durch hohe Zölle oder sogar ein völliges Verbot). Ziel war es, die einheimischen Unternehmen bis zum wettbewerbsfähigen Erwachsensein aufzuziehen. Viertens wurde die Einfuhr von Kapitalgütern und qualifizierten Arbeitskräften zwar gefördert, aber von entwicklungsorientierten Staaten (wie Südkorea) reguliert. Das Ziel bestand darin, ausländisches Kapital dazu zu bringen, die transformative Entwicklung der nationalen Wirtschaft zu fördern, anstatt sie zu behindern.

Cameron (1989) stellt fest, dass die Politik des wirtschaftlichen Nationalismus - oder was die deutsche historische Schule als Merkantilismus bezeichnet - historisch gesehen in Ländern entstanden ist, die bewusst ein Staatsbildungsprogramm in Angriff genommen haben. Für die deutschen Nationalisten war der Merkantilismus keine gewöhnliche Wirtschaftspolitik. Er war „eine Politik der Staatsbildung, die von weisen und wohlwollenden Herrschern betrieben wurde“ (Cameron, 1989: 129). Gustav (von) Schmoller (1896: 69) argumentiert, dass der Merkantilismus „in seinem innersten Kern nichts anderes als Staatsbildung ist - nicht Staatsbildung im engeren Sinne, sondern Staatsbildung und nationalökonomische Bildung zugleich.“ Zentral für die Staatsbildung war die Zentralisierung des Staates. Dies bedeutete die Übertragung von Macht von kleinen politischen Einheiten auf zentralisierte Staaten. [Die klassischen Beispiele sind die Zentralisierung des Hohenzollern-Preußens, die Einigung Deutschlands unter Kanzler von Bismarck, die Gründung der Vereinigten Staaten von Amerika und die Einigung von Meiji Japan im 19.] Die Lektion für das Afrika von heute ist einfach. Es ist unwahrscheinlich, dass die Handelsliberalisierung dauerhafte Auswirkungen auf die Entwicklung hat, wenn sie nicht als fester Bestandteil einer afrikanistischen Staatsbildungsagenda verfolgt wird. Einfach ausgedrückt: Das ACFTA wird ohne die Vereinigten Staaten von Afrika (USAfrika) wahrscheinlich keine positiven transformativen Auswirkungen haben. Diese Staatsbildungsinitiative ist auch auf der Ebene der EAC nicht zustande gekommen (Kasaija, 2017). Stattdessen sind die ostafrikanischen Präsidenten von dem Vereinigungsziel einer ostafrikanischen Föderation zu einer minimalistischen Agenda einer politischen Konföderation übergegangen (die ihre provinziellen Befugnisse bewahrt).

Länderübergreifende Erkenntnisse deuten auch darauf hin, dass effektive Spätindustrialisierer wie Japan, Korea und Taiwan große Vorteile aus der globalen Marktintegration zogen, ohne auf die strategische Rolle des Staates in der heimischen Wirtschaft zu verzichten (Johnson, 1982; 1999; Noland und Pack, 2003: xii). Rodrik (2001) zufolge waren die ostasiatischen Tiger „frei, ihr eigenes Ding zu machen, und das taten sie auch, indem sie die Abhängigkeit vom Handel mit unorthodoxen Maßnahmen kombinierten - Exportsubventionen, Anforderungen an den Inlandsanteil, Import-Export-Verknüpfungen, Patent- und Urheberrechtsverletzungen, Beschränkungen des Kapitalflusses (einschließlich ausländischer Direktinvestitionen), gelenkte Kredite und so weiter ...“ (S. 28). Die Schlüsselfrage ist heute, ob diese Politik der strategischen staatlichen Lenkung angesichts der restriktiven WTO-ähnlichen Politik, die im Rahmen des AfCFTA angenommen wird, noch durchführbar ist.

In einer aktuellen Studie von Chihaka (2019) werden die institutionellen Voraussetzungen für einen effektiven intraregionalen Handel in der COMESA-Region untersucht. Chihaka (2019) schätzt die Exportströme zwischen Simbabwe und Libyen, Simbabwe und Mauritius sowie Libyen und Mauritius mithilfe eines erweiterten Gravitationsmodells, das mit Hilfe des Random-Effects-Modells geschätzt wird. Ein zentrales Ergebnis dieser Studie - in Übereinstimmung mit den Governance-Indikatoren der Weltbank (2018) - ist, dass die institutionelle Qualität positiv mit dem Exportvolumen korreliert - daher müssen die EAC-Länder die Qualität der inländischen Institutionen (z. B. die Rechtsstaatlichkeit) als Voraussetzung für einen effektiven regionalen Handel verbessern. Ist dies vor dem Start der AfCFTA geschehen oder nicht?

Länderübergreifende Forschungen legen nahe, dass bestimmte politökonomische Beziehungen zwischen dem globalen Norden und dem Süden durch asymmetrische koloniale oder neokoloniale Machtbeziehungen geprägt sind (Baaz 2005; Ndhlovu 2017; Melber 2018). Post-Entwicklungs-Theoretiker wie Arturo Escobar, Wolfgang Sachs, James Ferguson und Gilbert Rist argumentieren mit unterschiedlichem Nachdruck, dass der heutige Entwicklungsdiskurs durch eine Hierarchie von entwickelten versus rückständigen Nationen, von überlegenen versus unterlegenen Völkern, von Produzenten von Wissen/Innovationen versus Konsumenten importierter Weisheit gekennzeichnet ist. Wolfgang Sachs (2015), ein führender Vertreter der Post-Development-Schule, stellt fest, dass „die Idee der Entwicklung wie eine Ruine in der intellektuellen Landschaft steht“ und „es an der Zeit ist, diese mentale Struktur abzubauen“ (in Khaled Al-Kassimi (2018)). Im Einklang mit der Post-Development-Theorie wird hier der Schwerpunkt auf die Qualität der länderübergreifenden Partnerschaften im AfCFTA-Ökosystem gelegt, wobei auch der Grad der Eigenverantwortung und die Ko-Kreation von Wissen, sofern vorhanden, untersucht werden (Mauser et al. 2013).

Die hier angewandte Methodik ist von Shinyekwa (2020) inspiriert, der das Single Market Partial Equilibrium Simulation Tool (SMART) Modell in Anlehnung an die Arbeit von Jammes und Olarreaga (2005) verwendete. Wir werden Daten aus der Trade Map Datenbank des International Trade Centre [für EAC-Handelsstatistiken] verwenden. In Anlehnung an den analytischen Rahmen von WITS-SMART wird die Studie die von Punt und Sandrey (2016) vorgeschlagene Excel-basierte Simulation verwenden, um die Auswirkungen auf die Einnahmen, den Handel und die Wohlfahrt der an der AfCFTA teilnehmenden EAC-Länder zu ermitteln. Ergänzt wird dies durch ein Instrument zur Bewertung der Bereitschaft auf der Grundlage einer kritischen Überprüfung der Literatur (eurozentrisch/orthodox gegenüber alternativen Formen des Wissens). Ziel ist es, zu verstehen, ob die AfCFTA durch die subtile, aber imperialistische Handelsdiplomatie der WTO von oben aufgezwungen wurde. Die WTO wird häufig von den fortgeschrittenen kapitalistischen Ländern genutzt, um rückständige vorindustrielle Länder zum WTO-Beitritt zu zwingen. Die Freihandelsnormen der WTO privilegieren jedoch die Interessen der fortgeschrittenen/hochtechnologischen Volkswirtschaften gegenüber den Agrarwirtschaften. So bedeutet beispielsweise die Inländerbehandlung von ausländischem Kapital den Tod der länderspezifischen Industriepolitik; die Ursprungsregeln sind zwar formal attraktiv, bevorzugen aber im Wesentlichen ausländische Direktinvestitionen/ausländisches Kapital, das in der Regel Fertigprodukte nach Afrika importiert, um sie in den Gastländern „kosmetisch“ (oder in der letzten Stufe „marginal“) zu veredeln. Im Einklang mit den ethischen Richtlinien wird die freiwillige Zustimmung der Befragten vor der Durchführung der Interviews eingeholt.

Diese Studie hat die folgenden Erfolgskriterien:

• Durchsicht aktueller Literatur - zum Beispiel über orthodoxen Handel im Vergleich zu strategischem Handel (der organisch mit einer transformativen Industriepolitik verbunden ist)
• Einschlägige Handelsprotokolle und andere offizielle Dokumente werden kritisch geprüft.
• Der regionale Handelskontext der EAC wird skizziert.
• Prüfung relevanter Handelsdaten
• Entwicklung eines Index für die Bereitschaft zum Freihandel, um die Bereitschaft der EAC für die AfCFTA zu bewerten
• Konsultationssitzungen mit Handelsfachleuten/Stakeholdern, die Regierungsbeamte, Technokraten/Handelsdiplomaten aus Handels- und Finanzministerien, ausgewählte staatliche Agenturen, z.B. das Export Promotion Board, akademische Forscher, Organisationen der Zivilgesellschaft und ausgewählte Wirtschaftsunternehmen vertreten.
• Durchführung von Interviews mit relevanten Schlüsselinformanten

• Erstellung eines Forschungspapiers, das zu einem Arbeitspapier und einem Kurzdossier weiterentwickelt wurde, um die strategische Handels- und Industriepolitik in Afrika zu unterstützen.