A Political Economy Readiness Analysis

L'Afrique était-elle vraiment prête pour un commerce libéralisé et compétitif via l'AfCFTA (African Continental Free Trade Agreement), qui a été lancé le 01 janvier 2021 ?

Cette étude examine la fonctionnalité de l'Accord de libre-échange continental africain (AfCFTA) en tant qu'instrument de développement fondé sur le commerce dans trois pays d'Afrique de l'Est sélectionnés avec soin (Ouganda, Kenya, Burundi). Lancé le 1er janvier 2021, l'AfCFTA a été salué par certains, et rejeté par d'autres. Les promoteurs de l'AfCFTA considèrent l'initiative de libre-échange comme une étape clé dans la quête de l'Afrique que nous voulons (UA, 2020). Les critiques rejettent cet optimisme déplacé. Cela soulève la question suivante : l'Afrique était-elle vraiment prête pour un commerce libéralisé et compétitif via l'AfCFTA ? Cette question est importante pour deux raisons distinctes - l'une théorique, l'autre pragmatique. D'un point de vue théorique, l'AfCFTA signifie la mondialisation du fondamentalisme du libre-marché, qui est l'idéologie économique des économies industrielles et numériques de pointe du Nord mondial. Il signifie la propagation vers le sud des idées eurocentriques de développement "par le commerce" ou "par le secteur privé". Ces idées eurocentriques sont ancrées dans l'OMC, qui institutionnalise de manière préférentielle les préférences en matière d'économie politique des économies avancées par rapport à celles du Sud.

De manière pragmatique, nous examinerons les preuves de la préparation (ou de l'impréparation) de certains pays africains pour le libre-échange de type OMC (non encadré par une régulation étatique stratégique). L'AfCFTA, selon nous, a été largement motivé par le dogme néolibéral et non par la science. Nous testons cet argument via un examen critique des documents, l'utilisation de données officielles et des entretiens avec des informateurs clés. L'objectif est de tester la préparation nationale (ou l'impréparation) de certains pays africains pour un commerce néolibéral compétitif (comme l'AfCFTA). La préparation nationale sera déterminée par (a) la présence ou l'absence d'institutions nationalistes conçues pour favoriser le commerce en vue d'un développement durable spécifique au pays ; (b) la structure de l'économie - qu'il s'agisse d'une économie rurale/agricole ou d'une économie industrialisée de haute technologie ; (c) la part des produits manufacturés à haute valeur ajoutée par rapport aux produits primaires (ou marginalement transformés) dans les exportations totales ; et (c) la proportion d'entreprises compétitives par rapport aux micro-moyennes entreprises (MSME) non compétitives dans l'économie nationale. [Les statistiques officielles montrent que plus de 83% des entreprises en Afrique de l'Est sont des entreprises informelles micro-moyennes (MSMEs). Ces entreprises ne tiennent pas de registres officiels et sont, ipso facto, non bancables. De plus, 65% d'entre elles meurent avant de fêter leur cinquième anniversaire].

Les statistiques officielles seront complétées par des données sur les pertes de revenus à l'échelle du continent, estimées à près de 4,1 milliards de dollars pour le court terme (CNUCED, 2019). En outre, l'étude documentera les impacts différentiels de la libéralisation du commerce dans le cadre de l'AfCFTA, c'est-à-dire la probabilité que les économies africaines relativement plus industrialisées (comme le Kenya) en profitent davantage que les producteurs primaires de produits de base (Ouganda et Burundi). L'étude mettra également en évidence la vulnérabilité des entreprises locales faibles aux pressions concurrentielles des entreprises étrangères. Cependant, les entreprises étrangères contraignent les pays d'accueil à interpréter les "règles d'origine" de l'OMC pour inclure les fabricants étrangers, même s'ils ne font qu'assembler (et non ajouter de la valeur) dans le pays d'accueil. Les entreprises étrangères invoquent généralement les normes de l'OMC relatives au "traitement national" et à la non-discrimination (entre les entreprises étrangères et locales) pour mettre les entreprises locales à l'écart.

La conclusion qui en découle est simple. Le renchérissement des normes de l'OMC en Afrique préindustrielle renforce les capacités des économies industrielles relativement compétitives (comme le Kenya), mais peut être préjudiciable aux économies agricoles en retard (comme l'Ouganda/Tanzanie-Burundi) qui ont des entreprises de fabrication embryonnaires. Cela suggère une chose clé. Les économies africaines (de l'Est) sont en grande partie non préparées au commerce compétitif et néolibéral via l'AfCFTA.

L'objectif premier de cette étude est (a) de passer en revue les connaissances reçues sur l'AfCFTA et (b) de réaliser une évaluation de l'état de préparation de certains pays africains (dans la région EAC) à rejoindre le marché concurrentiel représenté par l'OMC. L'OMC est dans le collimateur parce qu'elle est en train d'imposer subtilement son agenda pro-marché par le biais d'un AfCFTA prétendument "maison". En critiquant la sagesse reçue, cette étude amplifie les préoccupations du GPN concernant les relations eurocentriques Nord-Sud. Par exemple, le passage supposé de l'aide parasitaire à la forme mutuellement bénéfique de la coopération au développement (trade-not-aid) a-t-il vraiment eu lieu ?

La littérature sur le commerce relève de deux catégories distinctes - l'étude orthodoxe (eg IMF, 2014) et la variante hétérodoxe (Chang, 2002 ; Evans, 2014). La première catégorie vise à renverser le fondamentalisme du libre marché (eg Smith, 1776 ; Bhagwati, 1999 ; AU, 2020). En revanche, la seconde variante cherche à promouvoir le commerce stratégique, qui est organiquement lié à la politique industrielle spécifique du pays (Hamilton, 1791 ; Friedrich List, 1885 ; Eric Reinert, 2001 ; Ha-Joon Chang, 2002 ; 2007 ; Kiiza, 2008 ; 2012).

Des études récentes (CNUCED, 199 ; Shinyekwa, 2020) soulignent les impacts différentiels de la libéralisation du commerce en général, et de l'AfCFTA en particulier. Selon la CNUCED (2019), la réduction des tarifs dans le cadre de l'AfCFTA est associée à une perte substantielle de recettes au niveau continental. Deuxièmement, l'augmentation de la concurrence est susceptible d'étouffer les entreprises industrielles embryonnaires africaines (EPRC, 2019).

Dans la même tradition, Shinyekawa (2020) détaille l'effet de l'AfCFTA sur les recettes tarifaires pour chacune des économies de la CAE. Il est clair que le Kenya enregistre la plus grande perte de recettes tarifaires, soit 14,2 millions de dollars, suivi par l'Ouganda avec 13,5 millions de dollars, la Tanzanie avec 5,3 millions de dollars, le Burundi avec 4,3 millions de dollars et enfin le Rwanda avec 3,9 millions de dollars.

En ce qui concerne les effets de création de commerce, Shinyekwa (2020) note que le Kenya créera du commerce à hauteur de 4,3 millions de dollars US et le Burundi jusqu'à 8,3 millions de dollars US. Cependant, l'Ouganda, la Tanzanie et le Rwanda ne créeront pas de commerce. L'Ouganda connaîtra une diversion commerciale significative d'une valeur de 4,9 millions de dollars, ce qui pénalisera encore plus le pays via des importations coûteuses. Le Kenya connaîtra une diversion commerciale minimale d'environ 0,4 million de dollars. En revanche, le Rwanda et la Tanzanie connaîtront probablement une diversion commerciale négative. L'inférence de Shinyekwa est convaincante. L'impact différentiel de l'AfCFTA est susceptible de créer des gagnants et des perdants. Les gagnants (ou bénéficiaires nets) pousseront pour une libéralisation plus profonde du commerce, tandis que les perdants nets résisteront à la libéralisation. De tels conflits pourraient mettre en péril l'existence même de l'AfCFTA. Sur le long terme, l'AfCFTA risque d'affaiblir l'espace politique de développement des économies relativement en retard (Burundi, Ouganda, plus que le Kenya), en raison de la prédominance des PME et des industries embryonnaires (Kiiza, 2013 ; UBoS, 2019).

Pour atténuer les coûts probables de l'AfCFTA, la littérature souligne la nécessité de politiques industrielles spécifiques à chaque pays avant l'adoption de la libéralisation orthodoxe du commerce. L'économiste politique allemand, Friedrich List, conseille ainsi :

... (A)ny nation which, due to misfortunes, is behind others in industry, commerce, and navigation, while she nevertheless possesses the mental and material means for developing these acquisitions, must first of all strengthen her own individual powers, in order to fit herself to enter into free competition with more advanced nations (Friedrich List, 1885 : xxvi ; also see Julius Kiiza, 2008).

Chang (2002 ; 2007) et d'autres gourous de la politique industrielle notent que les économies industrialisées d'aujourd'hui ont utilisé des politiques nationalistes pour se développer. This view upholds Jacob Viner's (1948) seminal work, which documents the policies that were of 'nearly universal importance' in early industrialization. En particulier, la libéralisation du commerce a été découragée précisément parce qu'elle favorisait l'hémorragie de l'épargne nationale. Secundo, domestic industries were promoted via the aggressive use of protective tariffs, state subsidies, and other forms of strategic state guidance of capitalist development. Troisièmement, l'importation de produits manufacturés étrangers était découragée (via des tarifs élevés ou même une interdiction totale). L'objectif était de faire passer les entreprises nationales à l'âge adulte concurrentiel. Quatrièmement, alors que l'importation de biens d'équipement et de main-d'œuvre qualifiée était encouragée, celle-ci était réglementée par des États développementalistes (comme la Corée du Sud). L'objectif était d'inciter les capitaux étrangers à promouvoir, plutôt qu'à restreindre, le développement transformateur de l'économie nationale.

Cameron (1989) note que les politiques de nationalisme économique - ou ce que l'école historique allemande appelle le mercantilisme - ont historiquement pris racine dans des pays qui se sont délibérément lancés dans un programme de construction d'État (state-building). Pour les nationalistes allemands, le mercantilisme n'était pas une politique économique ordinaire. C'était "a policy of state-making (state building) carried out by wise and benevolent rulers" (Cameron, 1989 : 129). Gustav (von) Schmoller (1896 : 69) soutient que le mercantilisme "dans son noyau le plus intime n'est rien d'autre que du state-making - pas du state-making dans un sens étroit mais du state-making et du national-economic-making en même temps". La centralisation de l'État était au cœur de la formation de l'État. Cela impliquait le transfert du pouvoir de petites unités politiques vers des États centralisés. [Les exemples classiques sont la centralisation de la Prusse des Hohenzollern ; l'unification de l'Allemagne sous le chancelier von Bismarck ; la création de l'État uni d'Amérique ; et l'unification du Japon de Meiji au 19e siècle]. La leçon pour l'Afrique d'aujourd'hui est simple. La libéralisation du commerce a peu de chances d'avoir un impact durable sur le développement si elle n'est pas poursuivie en tant que partie intégrante d'un programme d'éducation civique africaniste. En d'autres termes, l'ACFTA est peu susceptible d'avoir des effets bénéfiques transformateurs sans les États-Unis d'Afrique (USAfrika). Cette initiative de construction de l'État n'a pas eu lieu au niveau de la CAE (Kasaija, 2017). Au contraire, les présidents d'Afrique de l'Est sont passés de l'objectif unificateur de la Fédération d'Afrique de l'Est à un agenda minimaliste de confédération politique (qui préserve leurs pouvoirs provinciaux).

Des preuves croisées nationales suggèrent également que des industrialisateurs tardifs efficaces tels que le Japon, la Corée et Taiwan ont tiré de grands avantages de l'intégration du marché mondial sans renier le rôle stratégique de l'État dans l'économie nationale (Johnson, 1982 ; 1999 ; Noland et Pack, 2003 : xii). Selon Rodrik (2001), les tigres d'Asie de l'Est 'étaient libres de faire ce qu'ils voulaient, et ils l'ont fait, en combinant la dépendance commerciale avec des politiques peu orthodoxes - subventions à l'exportation, exigences en matière de contenu national, liens import-export, violations de brevets et de droits d'auteur, restrictions sur les flux de capitaux (y compris les investissements directs étrangers), crédit dirigé, et ainsi de suite ...' (p. 28). La question clé aujourd'hui est de savoir si ces politiques d'orientation stratégique de l'État sont encore réalisables, compte tenu des politiques restrictives de type OMC adoptées dans le cadre de l'AfCFTA.

Une étude récente de Chihaka (2019) examine les conditions institutionnelles pour un commerce intra-régional efficace dans la région COMESA. Chihaka (2019) estime les flux d'exportation entre le Zimbabwe et la Libye ; le Zimbabwe et l'île Maurice ; et la Libye et l'île Maurice à l'aide d'un modèle de gravité augmentée estimé à partir du modèle des effets aléatoires. Une conclusion clé de cette étude - en ligne avec les indicateurs de gouvernance de la Banque mondiale (2018) - est que la qualité institutionnelle est positivement corrélée aux volumes d'exportation - d'où la nécessité pour les pays de la CAE d'améliorer la qualité des institutions nationales (par exemple l'état de droit) comme condition préalable à un commerce régional efficace. Cela s'est-il produit ou non avant le lancement de l'AfCFTA ?

Des recherches inter-nationales suggèrent que certaines relations d'économie politique entre le Nord et le Sud du monde sont informées par des relations de pouvoir coloniales ou néocoloniales asymétriques (Baaz 2005 ; Ndhlovu 2017 ; Melber 2018). Des théoriciens du post-développement tels qu'Arturo Escobar, Wolfgang Sachs, James Ferguson et Gilbert Rist affirment, avec plus ou moins d'insistance, que le discours actuel sur le développement se caractérise par une hiérarchie entre nations développées et nations en retard ; entre peuples supérieurs et peuples inférieurs ; entre producteurs de connaissances/d'innovations et consommateurs de savoirs importés. Wolfgang Sachs (2015), un membre éminent de l'école post-développement note que "l'idée de développement se dresse comme une ruine dans le paysage intellectuel" et qu'"il est temps de démanteler cette structure mentale" ( in Khaled Al-Kassimi (2018). En accord avec la théorie post-développement, l'accent sera mis sur la qualité des partenariats inter-nationaux dans l'écosystème AfCFTA, le niveau d'appropriation et la co-création des connaissances, le cas échéant, seront également examinés (Mauser et al. 2013).

La méthodologie adoptée ici est inspirée par Shinyekwa (2020), qui a adopté le modèle SMART (Single Market Partial Equilibrium Simulation Tool) à la suite des travaux de Jammes et Olarreaga (2005). Nous utiliserons les données de la base de données Trade Map du Centre du commerce international [pour les statistiques commerciales de la CAE]. Suivant le cadre analytique WITS-SMART, l'étude utilisera la simulation basée sur Excel proposée par Punt et Sandrey (2016) pour déterminer les effets sur les recettes, le commerce et le bien-être des pays de la CAE participant à l'AfCFTA. Cela sera complété par un outil d'évaluation de la préparation basé sur une revue critique de la littérature (Eurocentrique/orthodoxie versus formes alternatives de connaissance). L'objectif est de comprendre si l'AfCFTA a été imposé du haut vers le bas par la diplomatie commerciale subtile mais impérialiste de l'OMC. L'OMC est souvent utilisée par les pays capitalistes avancés pour forcer les pays pré-industriels en retard à rejoindre l'OMC. Cependant, les normes de libre-échange de l'OMC privilégient les intérêts des économies avancées/high-tech par rapport aux économies agricoles. Par exemple, le traitement national du capital étranger signifie la mort des politiques industrielles spécifiques au pays ; les règles d'origine, bien qu'attrayantes dans la forme, privilégient substantiellement les IED/capital étranger qui importent typiquement en Afrique des produits manufacturés prêts à l'emploi pour une addition de valeur "cosmétique" (ou "marginale" à la dernière minute) dans les pays d'accueil. Conformément aux directives éthiques, le consentement volontaire des personnes interrogées sera sollicité avant le processus d'entretien.

Cette étude a les critères de réussite suivants :

• Examen de la littérature de pointe - par exemple sur le commerce orthodoxe par rapport au commerce stratégique (qui est organiquement lié à la politique industrielle de transformation).
• Les protocoles commerciaux et autres documents officiels pertinents ont été examinés de manière critique.
• Le contexte commercial régional de la CAE a été décrit.
• Données commerciales pertinentes examinées
• Développement d'un indice de préparation au libre-échange pour évaluer la préparation de la CAE à l'AfCFTA.
• Réunions consultatives avec des professionnels du commerce/parties prenantes représentant des officiels du gouvernement ; des technocrates/diplomates du ministère du commerce et des finances ; des agences gouvernementales sélectionnées telles que le Conseil de promotion des exportations, des chercheurs universitaires, des organisations de la société civile et des entreprises commerciales sélectionnées.
• Des entretiens avec des informateurs clés ont été réalisés.
• A Research Paper written and developed into a Working Paper and a policy brief to guide strategic trade and industrial policy in Africa.